Das Gesetz „Zur Werbung“ und zu Spam: Wer wird gewinnen?

Victor Naumov, Ph.D.
Partner für Rechtsschutz im Bereich IP/IT und Medien
der Rechtsanwaltsgesellschaft Beiten Burkhardt

Rechtliche Regulierung von Werbetätigkeiten in Russland

Als Beginn der rechtlichen Regulierung von Werbetätigkeiten im modernen Russland kann der Erlass des Präsidenten aus dem Jahr 1994 angesehen werden, mit dem eine Beschränkung von Werbung für Dienstleistungen im Banken- und Finanzsektor, im Versicherungswesen und im Bereich Investitionsberatung festgelegt wurde1. In diesem Dokument werden Informationstechnologien und das Internet nicht als Medien zur Verbreitung von Werbung angesehen, die einer Regulierung bedürfen.

Die russische Gesetzgebung hat den Weg der Detaillierung der zu regulierenden öffentlichen Beziehungen eingeschlagen, der unter anderem auch elektronische Verbindungen und das Internet betrifft. Schon ein Jahr später wurde ein Föderatives Gesetz verabschiedet2, dessen Leitsätze sich zum Teil auch auf Werbung via Netzverbindungen beziehen. So wird der Begriff „Werbung“ hier als Information definiert, „die in beliebiger Form, mit Hilfe beliebiger Mittel verbreitet wird“ und als Verbreiter von Werbung wurden Personen anerkannt, die Werbeinformationen verteilen und verbreiten – unter anderem mittels Bereitstellung und Nutzung von „Telekommunikationskanälen“. Dadurch wurden die allgemeinen Werbeeinschränkungen (Forderungen nach Glaubwürdigkeit und Erfüllung ethischer Ansprüche) ebenso wie die Einschränkungen für bestimmte Warengruppen (Alkohol, Tabak, Arzneien, Finanzdienstleistungen usw.) auch auf per Internet oder E-Mail übermittelte Werbeinformationen übertragbar.

Die europäische Gesetzgebung im Kampf gegen Spam

Während das Gesetz in Kraft war, galt es als durchaus progressive rechtliche Regulierung und wurde vom Europäischen Parlament gar als bestes seiner Art in Europa anerkannt und als Vorbild zur Ausarbeitung ähnlicher Gesetze in den europäischen Ländern empfohlen3. Bezüglich der Verbreitung von Werbung mittels IT wurde vorgeschrieben, eine vorausgehende Einverständniserklärung des Werbungsempfängers einzuholen („Opt-In-Prinzip“, Absatz 13 der damaligen Fassung des Föderalen Gesetzes „Zur Werbung“).

Seither ist die Gesetzgebung der einzelnen Länder im Bereich der rechtlichen Regulierung von E-Commerce und elektronischer Informations-Verbreitung weit vorausgeeilt. Im Jahr 1998 erschienen in den Gesetzen verschiedener US-Bundesstaaten spezielle Normen zum Kampf gegen Spam. Der europäische Angriff auf Spam startete mit der „Richtlinie zum elektronischen Handel“ aus dem Jahr 2000. Die E-Commerce-Direktive schreibt den EU-Mitgliedsstaaten vor, die folgenden Forderungen in ihre nationale Gesetzgebung einzubringen: Per E-Mail übermittelte kommerzielle Benachrichtigungen müssen klar als solche erkennbar sein, es muss in jedem Fall eine Information über den Versender der kommerziellen Benachrichtigung angezeigt werden und die Forderungen bezüglich der Glaubwürdigkeit kommerzieller Benachrichtigungen müssen verschärft werden. In Bezug auf Werbe-Mails, die ohne Anfrage des Empfängers versendet werden, kam hierbei das „Opt-Out-Prinzip“ zur Anwendung, demzufolge die Verbreiter von Werbe-Mails dem Empfänger die Möglichkeit geben müssen, gegen einen weiteren Empfang von Nachrichten widersprechen zu können. Einzelne europäische Staaten gingen in ihrer nationalen Gesetzgebung noch einen Schritt weiter und setzten das „Opt-In-Prinzip“ um, wonach der Empfang von Werbe-Mails erst bestätigt werden muss.

Die neue Fassung des Russischen Föderativen Gesetzes „Zur Werbung“

Am 1. Juli 2006 trat in Russland das neue Föderative Gesetz „Zur Werbung“ in Kraft, das am 22. Februar 2006 von der Staatsduma der Russischen Föderation verabschiedet wurde, und die vorhergehende Fassung des Gesetzes ablöste. Neu ist die Hervorhebung von Werbung, die elektronische verbreitet wird und der in dem neuen Gesetz zwei Punkte des Artikels 18 gewidmet sind. Hier wird nicht nur das „Opt-In-Prinzip“ umgesetzt, sondern auch die Präsumtion vom Nichtvorhandensein einer Einverständniserklärung des Adressaten für den Empfang von Werbemitteilungen ist festgelegt. Das bedeutet, dass die Beweispflicht beim Werbungsverbreiter liegt, der – sollte es zu einem Rechtsstreit kommen – verpflichtet ist, den Beweis zu erbringen, das Einverständnis des Adressaten zum Empfang von Werbung erhalten zu haben. Außerdem ist der automatisierte Versand verboten, worunter im Gesetzestext die Verbreitung von Werbung unter Zuhilfenahme von technischen Mitteln zur Auswahl der Adressaten ohne Beteiligung eines Menschen verstanden wird.

Effektivität des Abschnitts Kampf gegen Spam im neuen Gesetz „Zur Werbung“

Geringe Effektivität des Gesetzes im Kampf gegen Spam

Ungeachtet der in der Gesetzgebung verankerten Normen zum Kampf gegen Spam lässt sich leider feststellen, dass in näherer Zukunft kein entscheidender Effekt aufgrund der praktischen Anwendung der gegebenen Normen zu erwarten ist. Dafür gibt es verschiedene Gründe.

Erstens erweist sich die Definition des automatisierten Versendens ohne Beteiligung eines Menschen bei der Auswahl der Adressaten als unpraktisch, denn es könnte sich als recht schwierig herausstellen, zu beweisen, dass die Auswahl tatsächlich ausschließlich automatisiert abgelaufen ist – ohne eine irgendwie geartete Einmischung durch einen Menschen.

Zweitens liegt eines der am schwersten wiegenden Probleme im Kampf gegen Spam in der Identifizierung des Werbungsverbreiters. Denn weder in der vorausgegangenen noch in der aktuellen Gesetzgebung zur Werbung findet sich die Forderung nach einer Definition und Bereitstellung von Informationen über den Werbungsverbreiter. Analysiert man ausschließlich das neue Gesetz, stellt man fest, dass hier das Hauptaugenmerk auf das Vorhandensein vollständiger Informationen zur Ware (§ 7, Absatz 5) und zum Verkäufer der Ware (Absatz 8) gerichtet ist, aber keine Auskünfte über den Verbreiter der Werbung gefordert werden. Der Grund dafür liegt offensichtlich darin, dass sich das Gesetz an der materiellen (nicht digitalen) Welt orientiert, in der man sich die anonyme Verbreitung von Werbung im Fernsehen oder anonyme Werbeschaukästen im historischen Stadtzentrum nur recht schwer vorstellen kann. In der digitalen Welt hingegen, in der sich die Anonymität leicht wahren lässt, ist die Identifizierung von Personen eine der wichtigsten und schwierigsten Aufgaben.

Das dritte Problem im Kampf gegen Spam liegt im schnellen Erhalt von glaubwürdigen Beweisen. Im Gesetz ist eine Frist festgelegt (Absatz 12), innerhalb derer alle Werbematerialien sowie Verträge über Herstellung, Verteilung und Verbreitung von Werbung aufbewahrt werden müssen. In Bezug auf das Versenden per E-Mail ist nicht zu verstehen, wie diese Norm funktionieren soll und auf wen genau sich die Verpflichtung, Werbematerialen aufzubewahren, eigentlich bezieht. Es ist klar, dass die Provider nur sehr schwer davon zu überzeugen sein werden, ein ganzes Jahr lang Informationen zu der gesamten, über sie laufenden elektronischen Korrespondenz zu speichern (zumal das Filtern von Werbung aus dem gesamten Nachrichtenstrom in der Praxis unmöglich ist). Hinzu kommt, dass sich die Provider aufgrund der in der Verfassung festgeschriebenen Unantastbarkeit des Privatlebens und des Briefgeheimnisses ohnehin weigern können, Informationen preiszugeben, sofern sie nicht von einem Gericht dazu aufgefordert werden.

Viertens bezieht sich das Gesetz „Zur Werbung“ weder auf politische Werbung noch auf nicht-kommerzielle Werbung natürlicher Personen, was den Kampf gegen Spammer zusätzlich erschwert.

Zum jetzigen Zeitpunkt – etwas mehr als vier Monate nach dem Inkrafttreten des Gesetzes – sind kaum Fälle bekannt, in denen das Gesetz angewandt wurde. Dabei sind im geltenden Gesetzbuch der Russischen Föderation „Zu administrativen Vergehen“ (in der Fassung des Föderativen Gesetzes vom 21.07.2005 N 113-FZ) für Russland recht ernsthafte Konsequenzen bei Verstößen festgeschrieben (Absatz 14.3):

„Ein Verstoß durch den Werbungsgeber, Werbungsproduzenten oder Werbungsverbreiter gegen die Gesetzgebung zur Werbung (unsachgemäße Werbung oder Verzicht auf Gegenwerbung) wird mit folgenden administrativen Geldbußen belegt: für Bürger in Höhe von zwanzig bis fünfundzwanzig minimalen Arbeitsgehältern; für Amtspersonen in Höhe von vierzig bis zweihundert minimalen Arbeitsgehältern; für juristische Personen in Höhe von vierhundert bis fünftausend minimalen Arbeitsgehältern.“

Notwendige Änderungen zur Verbesserung der Situation

Es stellt sich nun zwangsläufig die Frage, wie mit der immer schwieriger werdenden Situation umgegangen werden soll. Dazu sind verschiedene Lösungsansätze denkbar.

Unter anderem die Erweiterung des Gesetzes „Zur Werbung“ um Angaben zum Charakter der Beziehungen und der Rechte und Verpflichtungen des Providers hinsichtlich der Verbreitung unerwünschter Informationen.

Diese Änderungen sollten auch das am 9. August 2006 in Kraft getretene Gesetz N 149-FZ „Zu Informationstechnologien und dem Schutz von Informationen“ mit in Betracht ziehen. Hier werden in den Punkten 2 und 3, Absatz 10, prinzipielle Normen angeführt:

„Informationen, die nicht über Massenmedien verbreitet werden, müssen glaubwürdige Angaben über deren Besitzer oder eine andere Person, die diese Informationen verbreitet, in einer Form und einem Umfang enthalten, die zur Identifizierung dieser Person ausreichend sind.

Bei Verbreitung von Informationen mit Mitteln, die die Bestimmung des Empfängers der Informationen ermöglichen – darunter Versendung auf dem Postweg und elektronische Benachrichtigungen – ist die Person, die die Informationen verbreitet, verpflichtet, dem Empfänger der Informationen die Möglichkeit eines Widerspruchs gegen den Empfang solcher Informationen zu geben.“

In Bezug auf das dargestellte Problem wird es von großer Bedeutung sein, wie diese Normen interpretiert und angewandt werden beziehungsweise wie Rechtsverstöße prinzipiell geahndet werden. In diesem Zusammenhang ergibt sich der zweite Lösungsvorschlag: Die gemeinsame Ausarbeitung von methodischen Empfehlungen und Anweisungen zur Unterbindung von Verstößen gegen das Gesetz „Zur Werbung“ in Bezug auf Spam.

Die Umsetzung solcher methodischer Anweisungen sollte sich auf die aktive Mitarbeit der Provider (Operator) bei der Recherche und der operativen Bereitstellung von Beweisen im Bereich von E-Mails stützen. Zu diesem Zweck könnte eine politische Allianz der Provider vorgeschlagen werden, wobei deren Mitglieder bestimmte Verpflichtungen zur Bereitstellung solcher Informationen auf sich nehmen, die für administrative Abläufe und Zivilklagen unerlässlich sind.


1 Ukas des Präsidenten der Russischen Föderation vom 10. Juni 1994 Nr.1183 „Zum Schutz der Verbraucherrechte vor unlauterer Werbung“.

2 Föderatives Gesetz vom 18. Juli 1995 Nr.108-FZ „Zur Werbung“.

3 Fonareva N. Počašče sovetujtes’ s juristami // Ekonomika i žizn’. 1996. Nr.29; O dejatel’nosti GKAP Rossii v 1996g. // Ekonomika i žizn’. 1997. Nr. 4

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